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万平方公里,其中山区面积占93.4%,坝区面积占6.6%。全州现有耕地562万亩,优质耕地主要集中在坝区。总的来说,全州土地资源呈现出人多耕地少、山地多平坝少的特点。随着国家深入实施西部大开发战略、云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡等的实施,一大批重点建设项目和承接产业转移的项目先后落户大理,需要大量的建设用地作保障。在前期发展中,建设占用的主要是坝区的耕地,坝区优质耕地日趋减少,保护与保障矛盾突出。2003年9月,云南省政府在大理召开城市建设现场办公会,作出了将大理建设成为辐射面广、带动力强、吸引力大的滇西中心城市的重大战略部署,明确了大理城市建设发展的方向;2009年3月,云南省政府又召开大理专题工作会议,作出了以“保护洱海、保护海西,开发海东、开发凤仪”为核心,全力加快滇西中心城市建设的重大战略部署。根据中共云南省委、省政府的重大战略决策,大理州大胆探索“保护坝区农田、保护田园风光,工业项目上山、城镇建设上山”的“两保两上”城乡建设发展新思路,向山地要空间、向山地要生态、向山地要发展,在大力保护坝区良田好地,严守耕地保护红线的基础上,开发利用山地推进城镇建设,使占用坝子、占用耕地搞开发建设的不良发展模式得到有力扭转,初步走出了一条保护坝区耕地建设山地城镇的新路子。坚持规划先行,合理布局城镇发展和工业项目用地空间。科学编制滇西中心城市总体规划,积极拓展城市发展空间,确定了以大理市为核心,周边漾濞彝族自治县、祥云县、宾川县、弥渡县、巍山彝族回族自治县、洱源县等六个县为补充的滇西中心城市群半小时经济圈发展思路。各县市在制定城镇规划时,改变县城、中心城镇、中心集镇扩张中单一的集中连片发展思路,引导城镇、村庄向坝区边沿、适建山地发展。在新一轮土地利用总体规划编制中,建立基本农田保护重点区、集中区,设立保护标志,实行特殊保护;将坝区边沿山地、缓坡、丘陵规划为建设用地。大理市9.57万亩预留建设用地指标中,海西仅占8.3%,且主要规划用于旅游设施用地。坚持疏堵结合,严格控制坝区建设用地,引导工业项目和城镇建设上山。对占用坝区良田的建设项目,严格执行土地利用总体规划和村庄规划,严格项目准入和规划审查。按照《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》的要求,对没有规划或未完成村庄规划编制的村庄,一律停止用地审批;对未经批准擅自占用土地的一律严肃查处,依法拆除违法建筑物,并由乡镇人民政府负责督促复耕。中共大理州委、州政府出台了《关于加强海西保护利用的意见》,为科学保护海西提供了依据。州、市两级严格项目准入和规划审查,原则上在海西片区不再安排房地产开发项目。按照高支路网密度、高绿地率、低建筑密度的要求,稳步推进下关旧城区改造。积极探索“空心村”整治工作,通过内涵挖潜解决农村村庄集体建设用地问题。坚持机制创新,耕地保护共同责任机制基本建立。制定出台了《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》、《关于进一步加强国土资源管理的意见》等法规和规范性文件。把保护耕地的责任落实到各级政府和相关部门,大理市、乡镇、村三级耕地保护共同责任机制和农村宅基地管理责任追究制度初步建立,已对多名乡镇及规划、国土部门相关责任人员进行了问责。“十一五”以来,全州先后争取并实施土地整治项目124个,累计新增耕地3293.13公顷,实现了建设占用耕地州内占补动态平衡,且补大于占。坚持典型引路,以海东开发为代表的山地城镇建设迈出实质性步伐。在海东开发中,工业项目和城市新区主要向山上布局,充分利用山地、缓坡丘陵地带,先后建设完成了大理机场、大理州龙山行政中心、大理监狱、滇西技师学院、滇西水泥厂等一批大项目,海东新区主要路网框架基本形成。已经建成的大丽铁路和正在建设的大丽高速公路等重大项目全部经过海东山地,有力地保护了海西良田好地。坚持工业向园区集中、园区向山地布局,全州共规划建设12个工业园区,其中祥云财富、鹤庆兴鹤、剑川上兰等8个重点工业园区主要规划建在山地、缓坡丘陵地区。全州已开发利用的山地、缓坡丘陵面积达5万多亩,取得了较好的综合效益。大理州积极探索保护坝区耕地、建设山地城镇的实践得到了云南省委、省政府的充分肯定。2011年9月5日,云南省委、省政府在大理召开全省保护坝区农田、建设山地城镇工作会议,对保护坝区农田建设山地城镇提出了新的要求,为大理建设山地城镇指明了方向,带来了新的机遇。强化措施,努力开创大理保护坝区农田建设山地城镇工作新局面在今后的工作中,大理州将按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求,坚持统筹协调、集约发展、突出特色、以人为本的原则,进一步调整完善城乡规划、林地保护利用规划和土地利用总体规划,划定永久基本农田和城镇发展界线,着力优化城镇空间布局,提升中心城市建设水平,重点发展小城市和特色城镇,大力建设山地、山水、田园型城镇,走集约型、多样化、具有大理特色的城镇化道路,确保坝区优质耕地得到有效保护,确保合理建设用地需求,加快推进滇西中心城市建设,努力实现土地高效节约利用和城镇化科学发展。一是充分发挥规划的统领作用,科学编制城乡、林地、土地规划。抓好城镇规划的修改和村庄规划的编制工作。结合城乡发展实际,依据城镇人均建设用地指标控制目标和城镇新增建设用地山坝利用比例控制目标,组织开展12县市城市总体规划、110个乡镇总体规划的调整完善和近期建设规划的编制工作。在规划修改过程中,将坝区与已建成区相连的周边适建山地、坡地和未利用地优先纳入储备,进行必要的前期开发,积极引导城镇、村庄、产业向坝区边沿、适建山地发展,提高各类建设占用山地的比例。规划之间要统筹兼顾和保持连续性,既要考虑平面的规划,也要考虑空间的布局。按照《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》、《大理白族自治州村庄规划编制工作实施方案》和《大理白族自治州村庄规划编制技术标准(试行)》的要求,加快推进村庄规划编制工作。把可利用的坡地、荒山、荒坡作为村庄建设发展规划用地,合理确定村庄用地布局和规模,严格执行“一户一宅”、宅基地面积标准等规定,控制坝区村庄用地规模、引导村庄建设用地上山,推进山地综合开发利用。全州的村庄规划工作将在2012年底前完成。优化林地空间布局。根据城镇规划和村庄规划,科学编制县级林地保护利用规划,优化林地空间布局,为城镇建设预留空间。对促进城镇化科学发展的山地建设项目,要优先安排占用、征收、征用林地定额指标,优先办理项目使用林地申报手续,优先安排预留的森林采伐限额。实行林地分级管理,科学合理地对林地进行分级区划界定,积极引导城镇建设规划和使用Ⅲ级、Ⅳ级林地,统筹安排城镇化所需林地定额。制定植被恢复措施,统一安排植树造林,恢复森林植被,坚持占补平衡,确保实现林地保有量的刚性考核目标。抓好土地利用总体规划的调整完善工作。在原则保证坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田、实行特殊保护的基础上,尽快调整完善土地利用总体规划。土地利用总体规划坚持耕地面积不减少,质量有提高,严格保护坝区耕地;提高坝区优质耕地划为永久基本农田的比例,调高基本农田中坝区耕地比例;严格控制建设用地规模,积极争取国家、云南省对山地城镇规划建设用地指标的倾斜,科学合理地提高规划建设用地中山地、缓坡、丘陵的比例。二是强化基本农田保护措施,严格落实耕地保护责任。切实增强耕地保护意识,严守全州447.75万亩耕地保护“红线”,确保全州耕地和基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。建立基本农田保护重点区、集中区,严格划定永久基本农田,设立保护标志,实行最严格的保护制度和最严格的集约节约用地新机制。严格执行建设占用耕地补偿制度,实行差别化的耕地占补平衡政策,提高使用坝区土地特别是耕地的成本。强化县市、乡镇人民政府耕地保护的主体责任,将耕地保护责任制考核结果作为各地工作业绩评价的重要内容。把《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》的贯彻实施作为海西保护的重要抓手,抓好永久性基本农田保护区划定工作,使海西片现有耕地做到应保尽保。三是强化土地开发整理,提高用地保障能力。按照“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合资金、整体推进”的方针,大力推进土地开发整理,实现全州耕地占补平衡。以基本农田整理、百村整治、“空心村”整治等项目建设为抓手,把旧宅基地、农村空闲地逐步归并到村集体,通过提质挖潜解决村庄建设用地问题,促进集约节约用地。加快山地综合开发试点项目区开发建设用地保障工作,在完成好群众安置补偿等土地征转前期工作的前提下,分期开展土地平整,及时依法办理年度土地征转手续。将新增建设用地计划指标优先用于试点项目区的开发建设,促进城镇和工业向山地发展。积极探索从耕地开垦费、土地出让收入、矿产资源有偿使用费等规费中提取一定比例资金,对山地、沟箐等“削峰平谷”,将荒山、荒地“熟地化”,加大建设用地储备力度。在土地整理中切实保护好水源、水系和重要景观,切忌顾此失彼。四是统筹城乡发展,加快山地城镇建设步伐。在山地城镇规划和建设过程中,要坚持实事求是、因地制宜、突出特色,积极倡导保护环境、尊重自然、依山就势、融入自然的理念,注重生态景观保护,充分利用水面、山丘、农田、林地、草地进行生态景观分隔,促使城镇、村庄组团式发展,提升城乡人居环境,营造富有特色的山地、山水、田园城镇特色景观。同时,要与各地优秀的传统文化紧密结合,充分借助历史文化名城、名镇、名村、街区和物质文化遗产、非物质文化遗产、优秀历史建筑,努力营造优秀传统农耕文化、民族文化与现代城市文明交融共生的城市文化。加快农村宅基地的规范化管理。以村庄规划为龙头,按照 “山水田园一幅画,城镇村落一体化,城镇朝着山坡走,田地留给子孙耕”的城镇发展新思路,全面开展农村宅基地整治和“空心村”改造的调查研究,通过对田、水、路、林、村的综合整治和“空心村”的改造,减少建设占用耕地,提高农村土地利用的效率和集约化水平。积极探索县城、中心城镇、中心集镇建设用地向山地发展的新途径。改变目前县城、中心城镇、中心集镇扩张中单一的集中连片发展思路,使城镇发展尽量避免占用优质耕地,选择向山坡、丘陵等区域发展。针对大理州特殊的资源禀赋条件和景观保护要求,在城镇建设用地使用强度控制方面走差别化发展的道路,即对于城镇坝区特别是城镇中心区,采用“低密度、高容积率、高绿地率”的控制原则引导和调控城镇发展;山地建设项目、大理市海东片区等在满足安全、抗灾救灾、严格保护耕地要求,并充分考虑自然环境保护和景观营造的前提下,按照“低密度、中低容积率、高绿地率”的控制原则引导和调控山地城镇发展。逐步把农村人口转变为城镇居民,积极稳妥地引导和帮助农民进城发展,确保转户进城的农村居民能够进入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系,充分享受城镇公共服务,使农民“退可回农村、进可入城镇”,真正做到进得来、住得下、留得住、过得好。强化示范引领。抓住云南省被国土资源部列为全国山地综合开发利用试点的机遇,积极推进山地综合开发利用,先行开展大理市海东片区、巍山县永建试点片区、鹤庆县工业发展试点片区、祥云县工业发展试点片区的编制试点及项目区实施规划工作。其他县在抓好全面工作的同时,选择1-2个具有代表性的点或项目,先行开展试点。加大“两保护、两开发”力度,通过分期实施休闲度假等有带动作用的大项目,努力把海东片区建设成为科学发展的样板、生态城市的样板和国际化康体休闲度假城市的样板。创新机制,确保保护坝区农田建设山地城镇各项措施的落实建立激励约束机制。把保护坝区农田建设山地城镇工作纳入各级政府考核和主要领导任期经济责任审计的内容,研究制定坝区耕地保护、城镇化科学发展评价与考核办法,每年进行严格考核和奖惩。探索建立产业园区、工业项目向荒山荒坡布局的激励机制,对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的,适当降低建筑密度和建设用地的基准地价。探索建立用地计划指标奖励机制,对充分利用山地发展城镇做得好的地方,在安排年度用地计划指标时可给予适当奖励。创新投融资机制。加强政府引导,加大财政、金融支持山地城镇建设的力度,逐步加大资金投入力度。积极引导社会更多资金投向山地城镇建设、项目开发及产业发展。创新旧城和城中村改造机制,按照“谁投资、谁受益”的原则,引导更多社会资本支持旧城和城
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